議事録

第210回国会　参議院　消費者問題に関する特別委員会　第4号　令和4年12月9日

安江伸夫君　公明党の安江伸夫です。質問の機会をいただき、ありがとうございます。
　まず初めに、これまで、今日ここに、この参議院の法案の委員会の審議に至るまでに御尽力をいただいている全ての皆様に心から感謝を申し上げますとともに、なかなかタイトな日程の中で質疑の準備をしていただいている関係者の皆様に御礼を申し上げまして、私から、冒頭、修正部分について初めにお伺いをさせていただきたいというふうに存じます。
　先ほどの稲田委員長の御説明にもありましたとおり、衆議院の方でも熱心な御議論を重ねていただき、与野党の枠を超えた建設的で粘り強い熱心な協議の成果を踏まえて、真摯な修正協議が行われた結果として提出をしていただいたことにも感謝を申し上げるところでございます。
　午前中の委員の質問とも重複する部分ございますが、公明党としても、改めて確認の意味で質問をさせていただきたいと思いますので、御答弁よろしくお願いいたします。
　今回の修正によりまして、配慮義務の違反につきまして、行政の措置の規制が設けられることとなりました。元々、配慮義務として規定をされていた第三条各号をこれを禁止行為にすることができないかとの議論もあるところでございますが、規制の明確性等の観点から禁止行為とすることはなかなか困難であるという、こういう判断に至っているわけでございます。他方で、旧統一教会の被害の本質、それこそまさに各号の状況にあるという実態にも照らして、どうすれば現行の憲法、現行法体系の下でぎりぎりの調整ができるのかというふうにやっていただいたというふうに理解をしているところでございます。
　ただ、他方で、第三条各号の要件、これがなかなか明瞭性に欠かざるを得ない部分がある、これに行政措置の規制を重ねるとすれば、不明確な要件の下で行政権の行使が行われる、すなわち立法が行政のこの権限を縛るというところに対して、立法府としてもその責任を十分に果たしたことにならないのではないかと、こういうような懸念も踏まえて検討していかなければいけない、行政の恣意的な判断を許すことにつながらないように一定の明確性が求められるものと理解をしております。
　こうした観点を踏まえまして、条文案について確認をいたします。
　先ほどもありましたが、第六条第一項につきまして、当該法人等から寄附の勧誘を受ける個人の権利の保護に著しい支障が生じていると明らかに認められる場合において、更に同様の支障が生ずるおそれが著しいと認めるときに勧告を行うことができると定められているわけでありますが、それがどういった場合を意味するのか。とりわけ、明らかに認められる場合とはどういった場合を想定しておられるのかについて確認をさせていただければと思います。宮崎先生にお願いいたします。

衆議院議員（宮崎政久君）　御説明申し上げます。
　第三条配慮義務にあるのは、例えば第一号ですと、自由な意思の抑圧、適切な判断をすることが困難な状態という要件がございます。第二号でありますと、生活の維持を困難にするというような要件もございます。いずれも勧誘によってもたらされる結果としての個人側の状態を示しているものでありまして、その結果をもたらす法人等の不適当な寄附の勧誘行為については様々なものが想定されるというような事情がございます。
　このように、配慮義務は、禁止行為と比較して包括的である分、より穏やかな規制であるということも踏まえると、原則としては、その不遵守があったとしても、謙抑的、慎重に行政権限の行使がされるのが相当であるというふうに考えられます。
　こういった考えに基づきまして、勧告の要件は、個人の権利の保護に著しい支障が生じていると明らかに認められる場合において、更に同様の支障が生ずるおそれが著しいと認めるときとしております。
　この個人の権利の保護に著しい支障が生じているというのは、例えば、特定の法人等による寄附の勧誘を受けている者が自由な意思を抑圧されているという場合や、その抑圧の程度や期間が著しい場合、また、抑圧状態に置かれている者が多数に及んでいるような場合、特定の法人等への寄附を始めたことによってその家族の生活レベルが著しく低下をしてしまい、学費や食費にも事欠くような状態が生じているような場合、特定の法人等が不特定多数の者に被災者支援などの公益目的のための寄附であると偽って高額の寄附を募集しているような場合が考えられます。
　同様な支障が生ずるおそれが著しいというのは、過去にその支障が生じていたが、既に勧誘の在り方が見直されて今後は改善が見込まれるような場合ではなく、今後も配慮義務違反の状態が改善される見込みは薄くて、このまま放置をすると同様の支障が生じ続けるような場合であります。
　そして、お尋ねにありますこの明らかに認められる場合というのは、要件を客観的に認めることができる場合を指すと考えております。例えば、当該法人等の勧誘行為について配慮義務違反を認定して不法行為の成立を認めた裁判例が存在する場合がこれに該当すると考えております。

安江伸夫君　ありがとうございました。繰り返しになって恐縮でございますが、改めて確認をさせていただいたところでございます。
　そういう意味におきましては、例えばという事例でもありますけれども、司法判断、裁判所等の判断等も場合によっては加味して、これをしっかりと行政の、行政権の場、時にはその暴走というものをしっかり抑えていく、こういうことが確認をできたかというふうに思います。
　続いてお伺いをさせていただきます。
　条項に従って六条の二項についても確認をさせていただきますが、同条第一項の勧告に従わなかった場合には、その旨を公表することができると規定されております。他方で、この現行法の条文と対比をいたしますと、できる規定、つまり行政裁量にこれが委ねられているという条文構造になっておるわけでございますが、公表するか否かについてはどういった指標で判断することになるのか、確認をさせてください。

衆議院議員（宮崎政久君）　確かに、御指摘のとおり、第六条二項におきましては、第一項の勧告に従わなかった場合に、直ちに公表に結び付くというわけではなく、公表するか否かについて御指摘のような行政裁量が与えられているものでございます。
　この場合、法人等が第三条の規定を遵守していない場合の悪質さや、そのために当該法人から寄附の勧誘を受ける個人の権利の保護について生じている支障の程度、また、更に同様の支障が生じるおそれの程度などのほか、勧告に対する遵守の程度なども、こういった要素を総合的に判断をするものと考えております。

安江伸夫君　重要な指標を御提示をいただいたところです。
　なお、先ほど対比と申しましたのは、政府案の七条の三項との対比の話でございます。
　続きまして、六条の第三項についても確認をさせていただきますが、必要な報告を求めることができるという規定が設けられております。この勧告をするために必要な限度というものの意義について確認をさせていただきたいと思います。すなわち、どういった場合に報告徴収がなされるのかをお答えください。

衆議院議員（宮崎政久君）　第三条は配慮義務にとどまることを踏まえて、報告徴収は謙抑的にすべきという観点から、六条三項においては、あくまでも第六条第一項の勧告をするのに必要な限度で、第三条各号に掲げる事項に係る配慮の状況に絞って報告を求めることができるとしております。
　したがって、報告徴収も、第六条第一項の勧告の要件、これは、法文を読みますと、法人等が第三条の規定、これ配慮義務ですが、法人等が第三条の規定を遵守していないため、当該法人等から寄附の勧誘を受ける個人の権利の保護に著しい支障が生じていると明らかに認められる場合、すなわち、例えばですが、必ずしも確定判決である必要はないものの、配慮義務違反を認定して不法行為責任を認めた裁判例が存在する場合などにおいて、更に勧告をするのに必要となる場合に必要な限度において報告徴収をすることになると考えております。

安江伸夫君　ありがとうございます。
　他方で、今の御答弁を踏まえて、なかなか要件としては厳しいんじゃないかという御意見も一方ではあるかもしれません。しかし、元々この配慮義務というそのものについての性質、また寄附の様々な社会的意義や権利性というところにも考慮をし、やはり現行法体系でぎりぎりのところで御調整をいただいた成果であるというふうに高く評価をさせていただきたいというふうに思っております。
　そして、最後、もう一点。第三条の柱書きにおきましても、十分にとの文言も入れていただいたところでございます。午前中も御答弁ありましたが、改めて宮崎議員にその意義について確認をさせていただきます。

衆議院議員（宮崎政久君）　御指摘のこの十分にが入れる前の配慮義務でございますが、少し平易な言葉で申し上げますと、気を付けないといけない義務というふうに言ってもよろしいかと思います。この配慮義務に、第三条のところに十分にという文言を加えることによりまして、法人等が個々の寄附の対象者の状況や実態に応じて、この第三条各号に掲げる、掲げられている事項についてより細心かつ慎重な配慮を求められることとなり、これによって法人等の配慮義務への注意を更に促して配慮の実効性がより一層高まる効果が見込まれ、結果、新たな被害者の発生をより防ぐことができるようになる、実効性を高めるような、実効性を高めるための趣旨であると理解をしております。

安江伸夫君　ありがとうございました。
　以上確認させていただいた点からも、本当にこれ、より一層いい法案になったというふうに私自身も思うところでございます。本当に御調整、御協議いただいたことに感謝を申し上げたいと思います。
　また、当然のことでございますけれども、これらの行政措置を行うに当たっては、十二条の運用上の配慮の規定についても十分に御留意をいただくことは当然であるということも申し上げて、修正部分についての説明は以上でございますので、宮崎議員についてはお取り計らいいただいて大丈夫です。

委員長（松沢成文君）　宮崎さん、ありがとうございました。御退席いただいて結構です。

安江伸夫君　それでは、質疑を続けさせていただきます。
　まず冒頭、河野大臣にお伺いをさせていただきます。
　この法律案が提出されるに至った直接の端緒は、言うまでもなく旧統一教会の問題、これが改めて社会的にも注目を集め、その深刻な被害の状況が認知をされたということは言うまでもありません。したがって、本法案の内容は基本的には旧統一教会の被害実態を考慮して構成されたものと理解をしています。
　他方、新法案につきましては、寄附一般の規制として構成をされていることから、法体系全体のバランスや他の権利利益との状況も考慮する形となっています。そのため、旧統一教会による被害者の救済につながらないではないかという御指摘もあるわけでございますが、その理由としては、やはりこの法体系の全体のバランスをどうやってぎりぎりのところで調整をしようかという結果かと理解をしています。
　その上で、既存の法体系の中でも健全な団体に対する影響などが及ばないようにといった配慮もしてきたところでもありますけれども、仮に、あくまでも仮の話でありますけれども、旧統一教会の被害により特化した形であれば、より被害救済に適した法律になるわけですけれども、そうではなくて、今回はあくまで寄附一般の、寄附の勧誘行為一般の規制をするものとして法案を提出された、その御趣旨について河野大臣にお尋ねをいたします。

国務大臣（河野太郎君）　旧統一教会問題に関し、いわゆる霊感商法として悪質な行為がなされることがありますが、加えて、同様に社会的に許容し難い悪質な寄附の勧誘行為があるとの実態も認められたところでございます。寄附については、消費者契約に該当しないものもあり得るため、消費者契約法により取り消すことができる範囲を拡大するなどの同法の改正のみでは全てに対応することはできないものと考えられました。
　そこで、一般に法人等からの寄附の勧誘を受ける個人の保護を図る観点から、法人等による不当な寄附の勧誘を禁止するなどの規律を設ける新法案を制定することにより、消費者契約法と新法とが相まって寄附の勧誘を受ける者の保護を図ることを目的に新法案を提出する、そういうこととしたものでございます。

安江伸夫君　より多くの人を救済していこうという意味も込めて、今回、寄附一般の規制という体裁を取っているということと理解をいたしましたし、もちろん、被害者の救済という観点にあっては、この法律、法案のみならず、相談体制の強化、法テラスやまた消費生活相談の強化、予算措置も今回の第二次補正でもやらせていただいている、やっていただいているというところでございますが、そうした総合的なところでの被害の防止と救済を図っていただいているものというふうに受け止めさせて、理解させていただきます。
　次の質問でございますが、旧統一教会の被害を受けた方々の多くは、数十年前といった時間が長く経過してしまっていらっしゃる方も少なくありません。そのため、民法あるいは消費者契約法の消滅時効に掛かっていらっしゃる方もいらっしゃいます。また、今回の新法の債権者代位権の特則を利用しようと思っても、既に被保全債権となる扶養請求権等の時効が到来しているという場合ももちろんあろうかと思います。
　しかし、ここで被害者をより救済すべきだという観点に着目を、のみに着目をして、これを遡及をして失った債権等を復活させるということも理念的には考えられるわけでありますけれども、なかなかそうした対応は難しいという上で今回の法案の形になっているかと思います。
　そうした手法を取らなかった理由について、消費者庁に確認をさせてください。

政府参考人（植田広信君）　取消し権を遡及的に復活させるという手法を取らなかった理由について御質問いただきました。
　消費者契約法等による取消し原因が存した場合であっても、それが既に時効により消滅しているときや、債権者代位における被保全債権たる債権が既に時効により消滅している場合について、新法案によって取消し権や債権が遡及的に復活するものとすることは、法的安定性を害するおそれなどがあり適当でないと考えられたことから、このような規律とはしていないものでございます。

安江伸夫君　ただ、それでも現行法体系の下でできる限り広く被害者を何とか救済していこうという、こういう観点から、取り消すことができる範囲を拡大をし、消費者契約法の取消し権の行使期間の伸長等も本法律案には含まれているというところであります。
　追認をすることができるときから一年が三年に、契約締結時から五年だったものが十年に伸長をされることになりますし、新法においても同様な規律があるわけでございます。また、施行時においてまだ時効が完成していない場合にも時効期間が伸長されることになり、より多くの被害者の方を救うことができる内容になっています。
　そのことの意義について、改めて消費者庁にも確認をいたします。

政府参考人（植田広信君）　時効期間の伸長でございますけれども、消費者契約法上、不当な行為により消費者契約が締結されたことを理由とする取消し権は、追認することができるときから一年、契約締結のときから五年で時効により消滅するものとされております。
　しかしながら、消費者庁の霊感商法等の悪質商法への対策検討会におきまして、霊感等による告知を用いた勧誘を受けた場合に当該勧誘を受けた者が困惑状態から脱するには一年では短いという趣旨の御指摘があったこと等を踏まえまして、霊感等による告知を用いた勧誘に対する取消し権の行使期間については、追認をすることができるときから三年間、意思表示をしたときから十年に伸長することとしたものでございます。
　そして、消費者契約法の改正法においては、従前の契約で取消し原因があった場合に、既に時効により取消し権が消滅しているものではなく、現行法によって取り消すことができるものについては伸長した新たな取消し権の行使期間が適用されるものとしており、この点においてもより救済につながるものと考えております。

安江伸夫君　時効の伸長をされるわけでありますが、実務的にはその起算点をどう判断するかというのが非常に重要な問題になります。契約や意思表示のときは時点を特定しやすいわけでありますが、文言で言いますと追認をすることができるときという判断は困難なときも少なくないかと思います。
　この当該規定における追認をすることができるときとはどのような場合をいうのか、一般的な解釈について消費者庁にお尋ねします。

政府参考人（植田広信君）　追認をすることができるときでございますけれども、消費者契約法における取消し権の行使期間の起算点である追認をすることができるときといいますのは、同法の逐条解説によれば、同法第四条第三項の困惑類型の場合、消費者が同条項に規定する事業者の行為による困惑から脱したときであるとされております。
　この点、新法案についても同様に理解することができると考えております。

安江伸夫君　その上で、困惑とは何かということも、これまでも何度も御答弁出てきております逐条解説によれば、困り、戸惑い、どうしてよいか分からなくなるような、精神的に自由な判断ができない状況をいう、畏怖をも含む広い概念という答弁も出てきておりますけれども、なかなか人の精神状態の判断自体は困難な面が少なくないという基本的な認識に立ちまして、実際には、例えば裁判の実務などを想定したときに、勧誘行為の外形に着目して困惑しているかどうかの状況を判断していくことになろうかと思います。そうすると、この追認をすることができるときについても、困惑に陥った状態がなくなったことをやはり認定のときと同様に外形的に判断をしていくというのが基本になるのではないかなというふうに思っております。
　すなわち、本人の主観的な主張にのみよるのではなくて外形的判断がなされるというふうに想定をされますが、消費者庁の御見解を伺いたいと思います。

政府参考人（植田広信君）　困惑から脱したときでございますけれども、困惑していたことについてどのような事実から認められるかは個別具体的な事案に応じた個別の判断によるものであるため、一概にお答えすることは困難でございますけれども、例えば献金に至るまでの具体的な勧誘行為や献金当時の状況等の外形的事実もその判断に用いられ得る事実であると考えられ、その困惑から脱したことについても同様に外形的事実から判断されることもあり得ると考えております。

安江伸夫君　元々、検討会の議論などにおいても、この時効の伸長の議論については当初よりなされていたところでございます。元々、この追認をすることができるときという現行法の解釈の下で柔軟に判断ができるんじゃないかという意見も一方ではあったんですけど、これをより明確化するという意味で伸長されたという経緯もございました。元々それだけ、今の御答弁にもあったとおり、弾力性のある規定なんだということも言えるかというふうに思います。もちろん、法的安定性、これをしっかりと踏まえた上ではありますけれども、事例の集積等を行って被害救済につながるように運用していただきたいというふうにお願いをしておきたいと思います。
　続きまして、配慮義務の内容についての周知の徹底の必要性についてお伺いをいたします。
　本法案が成立したとすれば、早いものは公布の日から二十日以内に施行され、配慮義務の規定についても法人等に適用されることになります。これらは当然の配慮の義務を規定したものでございまして、基本的には現場に大きな混乱はないと考えられる一方で、法人等の当事者からすれば、要らぬ疑念を持たれないためには適切な対応や注意も必要になってくるかと思います。また、今回の修正部分も踏まえますと、これは公布から一年以内にということになりますが、行政措置の対象にもなり得るということにも留意して周知されるべきかと思います。少なくとも、寄附によって成り立っているＮＰＯ法人などの関係者の皆様からも心配の声が事実上がってきておりますし、健全な寄附に萎縮効果が及ばない、健全な寄附の勧誘行為に萎縮効果が及ばないためにも万全の対応をしていただきたいと思います。
　公布後短期間で施行となる本法律案の内容、特に配慮義務については、法人等を始めホームページや関係団体などを通じ、関係者等に周知徹底を行っていただくことを改めてお願いをしたいと思います。消費者庁の御答弁を求めます。

政府参考人（植田広信君）　短期間で施行となる法案の内容、特に配慮義務について関係者への周知徹底ということでございました。
　新法案においては配慮義務を定めており、その規定は公布の日から起算して二十日間を経過した日から施行されるということになっております。この配慮義務は、真っ当に寄附を募っている法人等であれば当然に配慮されているものに限っており、通常のＮＰＯ法人等であれば寄附の勧誘に支障があるといったことにはなりません。
　もっとも、御指摘のような御懸念や疑義が生じないよう、新法案成立後、その規定や趣旨についてできるだけ速やかに周知を図ってまいりたいと存じます。

安江伸夫君　続きまして、資金の借入れ等による資金調達の要求等を禁止する規定について伺います。
　寄附の勧誘を受ける個人に対して、借入れ、現住居の処分、個人の生活の維持に不可欠な事業の用に供している資産の売却によって原資を調達することを要求してはならない旨を規定いたしております。そして、当該規制は実質的にはいわゆる上限規制としての効果を有するものと考えます。
　他方で、所得割合等での上限規制を設定することが必要との見解もあろうかと思いますが、本法律案についてはそのような規制を設けるに至らなかった、その理由について改めて消費者庁に確認をさせていただきます。

政府参考人（植田広信君）　年収等に応じた金額の目安を設ける又は一律の金額を決めて上限規制を設けることにつきましては、寄附を勧誘する法人等が寄附者の所得を把握する口実に使われるなど悪用されるリスクもあると考えております。
　新法案では、むしろ借入れによる資金調達の要求等の禁止という形で明確に寄附を勧誘する側の行為規範として設定しており、これにより裁判上立証しやすいと同時に、実質的に上限を設ける考え方としております。
　また、新法案では、この禁止規定と併せ、配慮義務規定で寄附者やその家族の生活の維持を困難とすることがないようにすることを求めており、双方の規定で寄附者やその家族の生活の維持を困難とすることがないようにすることを求めており、双方の規定で過度な寄附の要求がなされないようになると考えておるところでございます。

安江伸夫君　今の御答弁にも次の質問の趣旨も一部含んでいただいたかなというふうに思うんですが、改めて、今回の法案は、いわゆる金額の多寡にはかかわらずに、ある意味、行為態様、この悪質性に着目をして救済を可能とする意味で、上限規制を設けた場合よりもより柔軟に対応することによって多くの被害を救済する道を開くことができると、評価できると考えますが、消費者庁の見解を伺います。

政府参考人（植田広信君）　申し上げます。
　年収等に応じた金額の目安を設ける又は一律の金額を決めて上限規制を設けることについては、寄附を勧誘する法人等が寄附者の所得を把握する口実に使われるなど悪用されるリスクもあると考えております。
　新法案では、むしろ借入れによる資金調達の要求等の禁止という形で明確に寄附を勧誘する側の行為規範として設定しており、これにより裁判上立証しやすいと同時に、実質的に上限を設ける考え方ということとしておるということでございます。

安江伸夫君　ありがとうございます。先ほどの答弁と今の答弁とで、併せて答えていただいたというふうに理解いたします。
　次の質問、括弧三番の質問をさせていただきます。
　他方で、旧統一教会による霊感商法や献金等の行為、勧誘の違法性が争われた裁判例を見ますと、被害金額というものは違法性の判断の中で枠組みとして、判断枠組みの中での要素になっているというふうに理解されております。
　この部分につきましては、法案の三条二号、生活の維持を困難にしないようにする配慮義務の内容に包含されることにより、より違法性の主張を行いやすくなった、被害救済の実効性が高まったというふうに評価できると考えますが、消費者庁の御答弁を求めます。

政府参考人（植田広信君）　新法案におきましては、この禁止規定と併せまして、配慮義務規定で寄附者やその家族の生活の維持を困難とすることがないようにすることを求めており、双方の規定で寄附者やその家族の生活の維持を困難とすることがないようにすることを求めております。双方の規定で過度な寄附の要求がなされないようになると考えております。

安江伸夫君　続きまして、禁止行為等に関する行政措置についても改めて確認をさせていただきます。
　修正後の条文で申しますと、第七条第一項の規定について、第四条及び第五条の規定の施行に関して特に必要と認めるとき、その必要な限度において、法人等に対し、寄附の勧誘に関する業務の状況に関し、必要な報告を求めることができると規定をされております。
　前者の特に必要と認めるときという場合について、これはどういったものを指すのか、また、後者の寄附の勧誘に関する業務の状況というのは、どのような寄附の勧誘を行っているかということであって、法人等の業務全般にわたらないという解釈でよいかについて確認をさせてください。

政府参考人（黒田岳士君）　お答え申し上げます。
　まず、前者の特に必要があると認めるときとして報告を求めるのは、例えば禁止行為が不特定又は多数の者に対して繰り返し組織的に行われており、社会的な影響が大きいと考えられる場合などが想定されるというふうに考えております。
　また、同項は、寄附の勧誘に関する業務の状況に関し、必要な報告を求めることができると規定しており、報告を求めることができるのは寄附の勧誘に関する業務の状況に関するものであって、委員御指摘のとおり、それを離れて、法人等の業務全般にわたるものではないというふうに認識しております。

安江伸夫君　最後にさせていただきますが、七条二項について、引き続き当該行為をするおそれが著しいと認めるとき、当該法人に対し、当該行為の停止その他の必要な措置をとるべき旨を勧告することができると規定されていることの意義も確認をさせていただきたいというふうに思いましたが、ちょっと時間が参りましたので、また次の質疑者と協議をして質問させていただきたいと思います。
　ありがとうございました。